경찰의 민주적 통제

어떻게 이룰 것인가?

제1주제 : 경찰 직장협의회 설립방안

제2주제 : 경찰위원회 제도 개선방안

◆ 2012.09.17.15:00

◆ 국회도서관 강당

국회의원 서영교·진선미·한정애 의원   경찰청노동조합

경찰의 민주화 · 정치적 중립성 확보방안 세미나

직장협의회 설립과 경찰위원회 제도 개선

경찰의 민주적 통제, 어떻게 이룰 것인가?

-경찰의 민주화, 정치적 중립성 확보방안에 관하여-

CONTENTS

□ 세미나 취지

◦ 경찰 직장협의회 설립, 경찰위원회제도 개선에 대한 논의를 통해 경찰의 완전한 민주화, 정치적 중립성 보장 등 경찰에 대한 민주적 통제방안 모색

□ 세미나 개요

◦ 일시: 2012. 9. 17.(월) 15:00-18:00

◦ 장소: 국회도서관 강당

□ 행사 및 세미나 진행순서

◦ 등록

◦ 개회

◦ 인사말 (서영교, 진선미, 한정애 국회의원, 이연월 경찰청노조위원장)

◦ 세미나 (사회: 탁종연 한남대 경찰행정학과 교수)

[제1주제: 경찰공무원의 직장협의회 설립방안]

▶발제: 채준호 전북대학교 경영학부 교수

▶토론: 노광표 한국노동사회연구소 부소장, 서원석 한국행정연구원 연구부장

[제2주제: 경찰위원회제도 개선방안]

▶발제: 김원중 청주대 법과대학 교수

▶토론: 이승철 대구대 행정학과 교수, 오창익 인권연대 사무국장

◦ 폐회

경찰에 대한 민주적 통제 방안

PROGRAM

사회: 탁종연(한남대 경찰행정학과 교수)

제1주제: 경찰공무원의 직장협의회 설립방안

▶발제: 경찰공무원의 직장협의회 설립방안                           3

채준호 (전북대학교 경영학부 교수)

▶토론: 노광표 (한국노동사회연구소 부소장)                        20

서원석 (한국행정연구원 연구부장)                           24

제2주제: 경찰위원회제도 개선방안

▶발제: 경찰위원회제도 개선방안                                   26

김원중 청주대 법과대학 교수

▶토론: 이승철 (대구대 행정학과 교수)                             30

오창익 (인권연대 사무국장)                                 35

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제1주제 발제

경찰공무원의 직장협의회 설립방안

채 준 호 (전북대학교 경영학부 교수)

Ⅰ. 머리말

Ⅱ. 경찰위원회의 의의 및 운영실태

1. 경찰위원회의 의의

2. 경찰위원회의 운영실태

Ⅲ. 경찰위원회의 제도적 문제점

1. 조직구성의 문제

2. 운영상의 문제

3. 권한상의 문제

Ⅳ. 경찰위원회의 제도 개선 방안

1. 조직구성의 개선

2. 운영상의 개선

3. 권한상의 개선

Ⅴ. 맺는말

* 참고문헌

발제: 경찰 직장협의회 설립방안

제1주제 토론

경찰공무원의 직장협의회 설립방안

노 광 표 (한국노동사회연구소 부소장)

○ 1987년 이후 한국 사회의 정치적 민주화가 촉진되면서 그 동안 정치권력에 의해 빼앗겼던 국민의 기본권이 점차 확대되는 추세임. 이에 따라 헌법으로 보장되었지만 사실상 금지되었던 노동기본권도 국제 기준(global standard)에 맞게 보장되고 있음.

토론: 경찰 직장협의회 설립방안

○ 이에 따라 그 동안 노동조합의 치외법권 영역으로 남아 있던 공직사회에도 노동조합이 결성되기 시작 함. 공직사회의 노동조합 결성은 1999년 직장협의회의 허용, 2004년 공무원노조법의 제정, 2006년 1월 공무원노조법의 시행, 2007년 중앙단체교섭 체결 등으로 발전해 왔음. 하지만 현행 공무원노조법은 6급 이하 일반직공무원의 노조 가입을 허용할 뿐 소방 및 경찰공무원의 노조 결성권을 부정하고 있는 한계를 갖고 있음.

○ 언젠가 제기될 것으로 예상되었던 소방공무원과 경찰공무원의 노동기본권 보장 요구가 공직 사회에서 제기되고 있음. 소방공무원들의 단결권 보장 문제는 여러 차례 제기된 바 있으며 국회에서 입법안이 제안되기도 했음. 한편, 그 동안 공론화되지 않았던 경찰공무원의 노동기본권 보장 문제도 수면 아래의 논의에서 이제 공론의 장으로 부상함.

ILO 이사회는 2006년과 2007년 두 차례에 걸쳐 한국 정부가 소방노동자들의 노동조합 결성권을 보장할 것을 명확히 촉구하였다. ILO는 구체적으로 단결권과 관련해서 “업무 및 기능과 무관하게 아무런 예외 없이 모든 직급의 공무원이 자신의 권익을 보호하기 위해 스스로의 조직을 결성할 수 있는 권리를 보장할 것”, 특히 “소방관, 교도관, 교육관련 기관 공공서비스 노동자, 지자체 공공서비스 노동자 및 근로감독관이 자신들 스스로의 선택에 따라 조직체를 결성하고 가입할 수 있도록 보장할 것”을 권고했다

○ 경찰공무원의 노동기본권 보장 요구는 우리 사회에서는 비상식적인 주장처럼 이야기 되지만 국제사회에서는 다른 공무원과 동등하게 널리 인정되고 있음. 경찰도 공무원이기에 앞서 국가공동체의 한 시민이기 때문임.

- 물론 많은 국가들에서 경찰공무원이 노동기본권을 보장받고 있지만 타 직종의 노동자들이 보장받는 권리와 동등하지는 않음. 노동조합의 명칭을 사용하지 못하지만 준(準) 노동조합의 권리가 보장된 영국, 파업권을 제한하는 미국과 단체행동권까지 보장하는 유럽국가 등 다양한 유형으로 구분할 수 있음.

-호주연방경찰협회(AFPA: The Australian Federal Police Association)는 1996년 제정된 직장협의회 법안을 준수하는 공식 산별조직인 호주경찰연맹(PFA: Police Federation of Australia)에 소속되어 있음. 프랑스에서는 공무원 가운데 경찰관들의 노조조직률이 아주 높은 편으로, 직급과 상관없이 전국에 걸쳐 조직률이 70%를 넘음. 독일은 1950년에 경찰, 경찰행정공무원, 소방공무원들이 독일 경찰노동조합(GdP)을 만들어, 활발한 활동을 전개하고 있음.

-뉴질랜드 경찰협회는 1936년에 공식 출범했고 모든 경찰관들이 가입할 수 있음. 스웨덴에서는 군인과 경찰의 단결권에 어떤 제한도 없음. 1962년에 결성된 캐나다 경찰협회(CPA)는 3만 경찰관의 목소리를 대표하는 단체로, 주로 비임관 장교(NCO: non-commissioned officers)와 치안관으로 구성되어 있음. 남아프리카공화국 경찰 및 교도관노동조합(POPCRU)은  단체가입권, 단체협상권과 관련해 남아프리카 정부는 어떤 규제도 하지 않음. 1978년 설립된 미국의 전국경찰단체협회(NAPO)는 미국 전역의 22만 5천 명 이상의 경찰관과 1만 1천여 명의 은퇴 경찰관 및 해당 법안의 실행을 지지하는 10만여 명 시민들을 대표하는 4천여 경찰노조 및 협회의 연합체이며, 경찰업무를 진행하는 249개 도시 중 166개 도시에서 경찰노조가 결성되어 있음.

강연배(2008), “소방노동자들의 단결권을 보장하라”, 노동사회(통권 제138호)

○ 우리 사회에서 경찰공무원의 노동기본권 보장(노조 결성) 문제는 상당한 진통을 수반할 것으로 예상 됨. 이는 한국 사회 내부에 뿌리 깊게 온존해 있는 반(反)노조 문화와 (경찰)공무원에 대한 부정적 인식에 따른 것임. 이는 공무원노사관계에서도 그대로 확인되었던 사항임. 현 정부는 공무원노조법 시행에도 불구하고 노동조합을 인정하지 않고 있음. 10만 조합원을 포괄하고 있는 ‘전국공무원노조’는 설립신고증을 받지 못한 ‘법외노조’ 상태임.

○ 이런 상황을 종합적으로 고려할 때 경찰공무원의 노동기본권을 단계적으로 풀어나가는 전략은 합리적이라 판단 됨. 발제자는 경찰공무원에게 노조의 전(前) 단계로 경찰직장협의회의 허용을 제안하고 있음. 이는 공무원노조를 허용하기 이전 시기에 ‘직장협의회’라는 이름으로 사실상 준 공무원노조를 1999년부터 허용한 경험에서 볼 때 바람직하다고 보임.

-다만, 현재의 직장협의회법은 폐지되고, 경찰공무원의 특성을 반영한 경찰공무원직장협의회법이 새로 입법화되어야 할 것임. 현행 직장협의회법은 공무원노조법이 제정되면서 폐지되어야 할 법인데도 아직까지 유지되고 있음.

○ 마지막으로 경찰공무원의 노동기본권은 다음과 같은 점을 고려하여 추진되고 입법화되어야 한다고 생각 됨.

-첫째, 경찰공무원의 노동기본권은 장기적으로 노동조합을 지향하되 직장협의회부터 시작하여 경찰 내부에서 Pilot Study를 할 필요가 있음. 직장협의회 활동을 통해 경찰직협이 경찰조직 내에서 인정받고, 경찰조직 내에서 합리적인  노사관계 문화를 형성할 필요가 있음. 이 방향은 경찰의 임무 수행(대 국민 서비스)을 위한 인력 충원과 근무여건 개선 활동에 집중될 것으로 보임. 다만 이를 위해서는 경찰직협의 조직 내 자정 및 혁신활동을 강력하게 추진할 필요가 있음. 개발독재 시대에 고정화된 ‘경찰’의 부정적인 이미지를 경찰직협이 극복하지 못하는 한 ‘민중의 지팡이’는 허울에 가깝다고 판단할 수밖에 없음. ‘권력의 경찰’에서 ‘국민의 경찰’로 거듭나기 위한 구체적인 모습과 활동이 경찰직협 준비 과정에서 외화되어야 함.

-둘째, 경찰직협의 주된 활동은 정책개발과 사회적 여론화 및 공론화에 초점이 맞추어져야 함. 민간부문과 다른 공공부문노사관계의 특징은 우호적인 국민 여론의 형성 및 획득임. 같은 공무원인 교원은 ‘참교육’을, 일반직공무원은 ‘공직사회 개혁과 부정부패 척결’을 주된 슬로건으로 국민들의 공감대를 확보했음. 경찰조직이 거듭 나기 위해 필요한 내용이 무엇인지 경찰의 울타리를 벗어난 사회적 공론화가 요구됨. 경찰조직 내부의 구조적 문제(직급제, 인사제도, 인력, 보수 등)의 해결 방안과 함께 경찰의 정치적 중립과 대국민 서비스의 질(質) 향상을 위한 실천적 방안을 마련하고 실천해 나가야 함.

-셋째, 정부(국회)와 경찰 수뇌부들도 경찰공무원과의 의사소통의 장으로서 경찰직협의 허용을 보다 전향적으로 고려할 시점이라 판단 됨. 직협과의 협의는 집단적 의사소통의 제도화로서 그 의미는 대단히 크다고 판단됨. 이것이 원활하게 되지 않으면 ‘호미로 막을 일을 가래로 막는’ 우(優)을 범하게 될 수도 있음.

○ 경찰공무원의 노동기본권 보장은 이제 더 이상 미룰 수 없는 현실 과제로 다가오고 있음을 느낄 수 있음. 노동의 제공자가 노동의 대가를 결정하는 주체가 되고자 함은 누구도 막을 수 없는 헌법적 권리임. 오늘의 토론회가 노동인권의 사각지대에 놓여 있는 경찰, 소방공무원의 노동기본권이 보장되는 출발점이 되기를 기원함. 다만 국민의 눈높이에서 반 걸음만 앞서가는 경찰직협 준비 주체들의 주도면밀하고 대중적인 전략이 요구됨.

제1주제 토론

경찰공무원의 직장협의회 설립방안

서 원 석 (한국행정연구원 연구부장)

제2주제 발제

경찰위원회제도 개선방안

김 원 중 (청주대학교 법과대학 교수)

Ⅰ. 머리말

Ⅱ. 경찰위원회의 의의 및 운영실태

1. 경찰위원회의 의의

2. 경찰위원회의 운영실태

Ⅲ. 경찰위원회의 제도적 문제점

1. 조직구성의 문제

2. 운영상의 문제

3. 권한상의 문제

Ⅳ. 경찰위원회의 제도 개선 방안

1. 조직구성의 개선

2. 운영상의 개선

3. 권한상의 개선

Ⅴ. 맺는말

* 참고문헌

Ⅰ. 머리 말

경찰의 민주화, 정리적 중립성 확보방안 세미나

경찰의 민주적 통제, 어떻게 이룰 것인가?

최근 우리사회는 급속한 인터넷의 보급과 대중매체의 보급에 따라 정보의 홍수에 살고 있다. 정보는 다양한 지식을 전달하는 장점도 있으나 반대로 사회의 문화를 저해하는 악영향적인 사실들도 전파하는 다기능적 성격을 가지고 있다. 현대사회는 정보의 사회이며, 날이 갈수록 정보는 늘어나고 정보의 전파속도는 상상을 초월할 정도로 빨리 진행되고 있다. 이러한 정보는 현대인의 지식을 풍요롭게 할뿐 아니라 정신세계를 고립되게 하는 기능을 가지고 있다.

우리사회에서 발생하고 있는 다양한 범죄는 정보의 왜곡에서 비롯된 문제라 할 수 있다. 인간사회에 부정적인 정보 등은 사회의 갈등을 증폭시키고 인간의 정신세계를 황폐화 시켜 범죄행위를 발생시키는 요인이 되고 있다. 지속적으로 발생하는 성폭력범죄와 강력범죄 등은 잘못된 정보 즉 매스미디어의 부정적인 요소에서 근거를 찾을 수 가 있다. 얼마 전 발생한 나주의 초등학생 납치 성폭행사건, 수원의 납치 후 성폭행 살인사건, 제주 올레길의 살인사건 등은 잘못된 성 관념이 불러온 사건이라 할 수 있다. 이러한 사건의 원인에는 인터넷 등을 통한 성의 왜곡에서 발생되고 있다는 것을 알 수 있다.

현대사회는 개인의 기본권을 존중한다는 차원에서 경찰의 불심검문과 경찰력 발동이 제한을 받고 있다. 그동안 경찰의 공권력 남용이 불러온 결과라 볼 수 있으나, 강력범죄가 계속적으로 발생하고 있는 상황 하에서도 개인의 기본권을 보호한다는 차원에서 경찰활동이 미온적으로 집행될 경우 그에 대한 피해는 모두 국민에게 돌아간다는 것을 상기시킬 필요가 있다. 그렇다고 하여 경찰력의 과잉대응과 과잉활동을 정당화 할 수는 없다. 경찰의 법집행이 치안확보를 위해 정당하게 집행될 경우 사회는 안전하게 유지될 수 있다. 이러한 안전한 사회를 위해서는 경찰만의 몫은 아니다. 경찰을 관리․감독할 수 있는 기관의 역할이 중요하다. 경찰에 대한 관리․감독할 수 있는 기관으로는 상급기관이 있으나 현행법상 행정안전부는 단순한 법상의 지위에 머물러 있어 실질적인 관리감독기관의 역할을 수행하지 못하고 있다.

경찰법상 경찰행정관청에 대한 관리감독의 기능을 수행할 수 있는 기관으로 경찰위원회를 두고 있다. 경찰위원회는 합의제 위원회로서 정립되어 있으나 실질적인 성격에서 보면 순수한 행정위원회가 아닌 단순한 심의․의결기관에 불과한 성격을 가지고 있으며, 더 나아가 오히려 자문기관에 불과하다고 볼 수 있다. 이처럼 경찰위원회가 경찰의 사무에 대하여 관리․감독할 기능을 가져야 함에도 현행 법률상에서는 권한부여를 하고 있지 않아 실질적인 경찰의 법집행 등을 관리․감독할 수 있는 법적지위가 불분명한 상태이다.

김원중, “경찰위원회의 성격과 운영에 관한 연구”, 한국정책연구 제7권 1호, 경인행정학회, 2007, 4쪽.

박윤규, “한국의 경찰위원회제도 개선방안에 관한 연구”, 한국경찰학회보 제10권 3호, 한국경찰학회, 2008, 226쪽.

또한 경찰위원회가 원래의 기능을 수행하기 위해서는 그 구성 등에 있어서 정치적 중립성과 민주성을 가져야 하나 현행 법령체계에서는 민주성 확보가 곤란한 실정이다. 경찰은 국민의 생명과 재산을 지키고 안전한 사회를 유지하는 기관으로 엄정한 법집행이 요구되고 있다. 경찰의 법집행이 제대로 이루어질 경우 사회는 안전하게 유지되며, 이러한 경찰법집행을 원활히 유지하기 위해서는 경찰위원회의 역할이 중요하다. 경찰위원회가 제 기능을 수행할 때 경찰의 정치적 중립과 민주성이 확보될 수 있다. 따라서 이하에서는 경찰위원회가 가지고 있는 문제점을 분석하여 개선안을 도출하였다.

발제: 경찰위원회 개선방안

Ⅱ. 경찰위원회의 의의 및 운영실태

1. 경찰위원회의 의의

1) 개념

경찰위원회는 1991년 경찰법 제정에 의하여 경찰청 발족과 더불어 경찰의 민주적인 관리와 운영을 위하여 내무부에 ‘경찰위원회’가 최초로 신설되었다. 경찰위원회는 1991년 5월 31일 제정된 경찰법에 그 설치근거가 마련되어 동년 7월 23일 대통령령 제13432호에 의하여 동년 7월 31일 내무부소속으로 발족하였다. 경찰위원회는 경찰법 제2장에서 별도로 규정하고 있다. 이법 이장의 제5조에서 제10조는 경찰위원회의 구성⋅운영⋅역할 등에 대하여 규정하고 있다.

경찰위원회는 당시 야당이 일본의 국가공안위원회와 같은 성격의 중립이 보장된 관리기관으로 경찰위원회도입을 주장하였으나 경찰업무의 성격에 의한 제한, 통치제제와의 모순 등의 문제점이 지적되어 현재의 심의⋅의결기관인 형태로 구성되었다(경찰청, 2006):현대 경찰위원회 소속은 정부조직 개편에 따라 행정자치부의 소속으로 하고 있다.

현재 경찰법 제5조의 근거에 의하여 경찰위원회는 그 구성에 있어 7인의 위원으로 상임위원은 1인을 두며, 나머지 6인은 비상임으로 보하고 있다. 위원중 상임위원은 정무직으로 하며, 위원장은 비상임위원중에서 호선하며 위원회를 대표하고 회무를 통할한다.

경찰위원회는 경찰의 행정사무 등에 대하여 위원회로서의 경찰기관에 대하여 직접적으로 관리할 수 있는 성격을 가져야 하나 우리 경찰위원회는 경찰행정에 대하여 경찰청장이 부의한 사무에 대하여 심의⋅의결하는 기능을 가지고 있다. 경찰위원회는 행정안전부에 설치되어 경찰사무에 대하여 최소한의 업무를 심의하고 이를 실질적으로 감독할 수 있도록 하는 제도이다. 경찰위원회의 제도적인 의의는 경찰사무에 대하여 견제와 균형의 원리에 충실하도록 하고 있으나 현행 체계는 단순한 심의와 의결기능만을 수행하도록 하고 있어 이를 충실히  수행하지 못하는 형식적 기관의 한계가 있다.

박윤규, 위의 논문, 226쪽.

경찰위원회는 경찰사무에 대한 심의․의결기능을 수행하고 있어 경찰행정에 대하여 법적 집행력을 행사하고 있지 않으나 간접적으로 경찰사무를 관리하고 있어 경찰사무에 영향력을 행사하고 있다. 따라서 경찰위원회도 경찰의 역할인 사회공공의 안녕과 질서유지인 치안확립을 위한 역할을 동시에 수행하고 있다.

2) 경찰위원회의 법적 지위

경찰법 제9조는 경찰위원회의 권한적 성격으로 심의⋅의결사항에 대하여 규정하고 있다. 이 조항은 경찰의 인사 및 예산 등에 대하여 경찰위원회의 심의와 의결을 거쳐야 한다고 강제규정을 두고 있다. 이 법에 의하여 대통령령인 경찰위원회 규정에서는 경찰위원회의 심의․의결사항에 대한 구체적인 범위를 제5조에서 8개 항목으로 구분하여 정하고 있다. 이러한 경찰위원회의 법적 성격인 지위에 관하여는 행정관청으로서의 성격, 의결기관으로서 성격, 자문기관으로서 성격 등으로 구분해 살펴볼 수 있다.

① 합의제 행정관청

합의제 행정관청은 소관 사무를 독립하여 수행함을 목적으로 하고 있으며, 그 사무를 자신의 이름과 책임 하에 수행하고 있다. 정부조직법 제5조의 합의제 행정기관도 행정관청으로 이해할 수 있다. 합의제 행정관청은 독임제 행정관청이 가지는 문제점을 해결하고 다수의 위원으로 구성된 회의에서 의사를 결정함으로 합의점을 도출하여 관료계급사회의 독선화를 방지하고 업무의 효율을 증대하기 위하여 두는 제도이다.

김성호. “경찰관리기관으로서의 국가‧지방경찰위원회의 모형 및 상호관계에 관한 연구”. 자치경찰제도공청회, 1998, 207쪽.

② 합의제 의결기관

합의제 행정기관으로서의 의결기관은 자신의 이름으로 의결할 수 있는 결정권을 가지며, 그 의사결정은 행정관청을 구속한다. 그러나 합의제 의결기관은 단순히 자신의 의사를 결정할 수 있으나, 그것을 외부에 표시할 수 있는 권한은 가지고 있지 않다는 점이 합의제 행정관청과 구별된다.

김성호, 앞의 논문, 206-207쪽.

이러한 합의제 의결기관은 행정주체의 의사를 의결의 형식으로 결정하는 권한을 가진 행정기관으로 외부에 대하여 표시하는 권한이 없다는 점에서 행정(관)청과 구별되고 있다.

김철용, 「행정법Ⅱ」, 박영사, 2010, 15쪽.

③ 자문기관

자문기관은 행정(관)청에 대하여 그 사무에 관하여 자문에 응하여 또는 자발적으로 행정(관)청의 의사결정에 참고될 의사를 제공함을 임무로 하는 행정기관이다. 자문기관의 의사는 행정(관)청을 기속함이 없다는 점에서 의결기관과 구별되고 있다. 자문기관은 스스로 어떠한 사무에 대하여 의사를 결정할 수 있는 권한을 가지고 있지 않다.  이러한 자문기관을 두는 목적은 이해관계 있는 각 계층의 전문가 의견을 행정에 반영하기 위함이다. 법률상 자문이 요구되어도 행정청은 이 절차를 거치지 않아도 특별한 사유가 없는 한, 그 법적 효력에는 영향이 없다. 그러나 절차상의 하자로 인하여 그 자체가 위법이 되는 경우가 있을 수 있다.

김철용, 앞의 책, 15쪽.

④ 소 결

경찰위원회는 합의제 행정기관이나 행정관청으로서 스스로 의사를 결정하여 외부에 표시할 수 있는 권한을 가져야 하나, 현행 경찰법에서는 이를 규정하지 않고 단순한 합의제 기관으로 규정하고 있다. 현행 경찰위원회는 그 성격이 명목상 합의제 심의․의결기관이나 그 내용상은 단순한 경찰관청의 부의한 사안에 대하여 처리하는 수동적인 입장에서 업무를 수행하는 자문기관의 성격을 가지고 있다고 볼 수 있다.

박윤규, 위의 논문, 229쪽;김원중, 위의 논문, 5쪽.

경찰법 제5조에서 행정안전부소속하에 경찰사무에 대한 심의․의결을 행하기 위하여 경찰위원회를 둔다라고 하여 위원회적 성격을 가지는 기관을 설치하고 있다. 이는 정부조직법 제5조의 합의제행정기관의 설치와는 다르다는 것을 알 수 있다. 이법 제5조는 “행정기관에는 그 소관사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있는 때에는 법률로 정하는 바에 따라 행정위원회 등 합의제행정기관을 둘 수 있다.”고 정하고 있다. 이 조항이 가지는 의미는 합의제 행정기관을 말하는 것으로 의사결정권을 가지고 독립하여 업무를 수행할 수 있는 행정위원회 즉 행정기관을 말하는 것이지 단순한 심의․의결기관을 의미하고 있지 않다. 따라서 경찰위원회는 경찰사무에 대하여 독립하여 소관 사무를 수행하는 것이 아니라 경찰관청의 사무에 대하여 부의한 사안에 대하여 한정적으로 심의․의결하는 기능을 수행하고 있어, 정부조직법의 합의제행정기관에 속하지는 않는다. 또한 합의제 의결기관의 의결에 대하여서는 행정청은 기속을 받으나, 경찰위원회의 심의․의결은 경찰청장을 구속하는 법적 효력을 가지고 있지 않다.

경찰법 제11조 제3항에 경찰사무에 대하여는 경찰청장이 통할한다고 규정하고 있어, 경찰사무의 총 책임자는 경찰청장에 속하는 것이지 이를 타 기관에 독립하여 수행하도록 하는 기관으로 경찰위원회를 인정하고 있지 않기 때문이다. 따라서 경찰위원회는 경찰법과 정부조직법상 단순한 자문기관적 성격만을 가지고 있다고 볼 수 있다.

3) 심의⋅의결의 구속력 여부

경찰법 제9조는 경찰위원회의 심의⋅의결사항에 대하여 규정하고 있으며, 이 규정에 의하여 경찰청장은 그 사항에 대하여 의사를 결정하기 전에 경찰위원회의 심의⋅의결을 거쳐 행하여야 한다고 정하고 있다. 그러나 이 법에서 경찰위원회의 심의⋅의결에 대하여 법적인 구속력을 발동할 수 있는 근거조항을 마련하고 있지 않아 경찰위원회의 심의⋅의결 사항은 법적 구속력을 가지고 있지 않다고 볼 수 있다.

이황우, “한국과 일본의 경찰위원회제도 비교연구”, 경찰위원회논총, 2007, 61쪽.

경찰위원회를 첫째, 합의제 의결기관으로 보는 견해에 의하면 경찰법상 경찰위원회는 합의제 의결기관으로 경찰위원이 그 결정에 대하여 책임을 가지고 있다. 이러한 합의제 의결기관은 결정권만을 가지고 있지 직접적으로 업무에 대한 경찰관청을 구속할 수 있는 힘을 가지고 있지 않으며, 또한 적극적으로 나서서 업무에 대한 심의․의결을 할 수 있는 권한을 가지고 있다고 볼 수 없다. 이 경우 경찰위원회는 심의․의결 등의 업무에 대하여 외부에 표시 할 수 있는 권한을 가지고 있지 않고, 그 결정에 대한 책임과 결정권을 가지고 있다고 보고 있다.

이강종, “한국경찰위원회의 운영상 문제점과 그 발전방향”, 경찰위원회논총, 경찰위원회, 2007, 4쪽.

자문기관으로 보는 견해에 의하면 경찰위원회는 명목상 합의제 의결기관으로 되어 있으나 운영상은 단순 자문기관의 기능을 가지고 있다고 볼 수 있다. 경찰법 제9조 제2항에는 행정안전부장관은 경찰위원회가 심의․의결한 사항에 대하여 부적당하다고 판단할 경우 재의를 요구할 수 있다고만 규정하고 있어 경찰위원회에 대한 사실상의 거부권을 행사하고 있다.

박윤규, 위의 논문, 226쪽;이황우, 위의 논문, 61쪽.

경찰위원회가 심의․의결한 사항에 대하여 법적효력을 부여하지 않고 있으며, 또한 재의요구에 따라 재가결한 의결사항에 대하여도 법률적으로 아무런 강제력을 부여하지 않고 있어 사실상 경찰관청의 업무에 대한 자문역할에 불과하다고 볼 수 있다.

위에서 본 바와 같이 합의제 의결기관의 경우 내부적으로는 구속력을 가지고 있는 반면 경찰위원회는 경찰관청을 구속할 수 있는 아무런 법적 장치를 가지고 있지 않기 때문에 합의제 의결기관의 형태를 가진 자문기관으로 볼 수밖에 없다.

2. 경찰위원회의 운영 실태

1991년 제정되어 시행되고 있는 「경찰법」에 의하여 경찰행정관청의 사무에 대하여 심의․의결기관으로 경찰위원회를 설치하고 있다. 이러한 경찰위원회는 심의․의결이라는 역할을 수행하기 위하여 「경찰법」과 대통령령인 「경찰위원회규정」에 따른 심의․의결사항에 대한 권한을 행사하고 있다.

「경찰법」 제9조 제1항은 경찰위원회의 심의․의결사항을 정하고 있으며, 이에 따라 대통령령인 「경찰위원회규정」제5조는 심의․의결사항에 대한 구체적인 범위를 정하고 있다. 또한 행정안전부장관이 재의 요구를 할 경우 심의․의결한 사항에 대하여 재의결하도록 강행규정화 하고 있다. 이러한 심의․의결사항이 세부적이며, 체계적으로 운영되고 있는 가에 대하여 살펴보았다.

「경찰법」 제9조(위원회의 심의·의결 사항) ① 다음 각 호의 사항은 위원회의 심의·의결을 거쳐야 한다.

1. 국가경찰의 인사, 예산, 장비, 통신 등에 관한 주요정책 및 국가경찰 업무 발전에 관한 사항

2. 인권보호와 관련되는 국가경찰의 운영·개선에 관한 사항

3. 국가경찰 임무 외에 다른 국가기관으로부터의 업무협조 요청에 관한 사항

4. 제주특별자치도의 자치경찰에 대한 국가경찰의 지원·협조 및 협약체결의 조정 등에 관한 주요 정책사항

5. 그 밖에 행정안전부장관 및 경찰청장이 중요하다고 인정하여 위원회의 회의에 부친 사항

「경찰위원회규정」 제5조(심의․의결사항의 구체적 범위) ① 법 제9조제1항제1호의 범위는 다음과 같다.

1. 경찰인사에 관계되는 법규·훈령·예규 및 운영기준에 관한 사항

2. 경찰교육 기본계획

3. 경찰장비와 통신의 개발·보강 및 운영에 관한 기본계획

4. 경찰예산편성 기본기획

5. 경찰중·장기 발전계획에 관한 사항

②법 제9조제1항제2호의 범위는 다음 각호와 같다.

1. 국민의 권리·의무와 직접 관계되는 경찰행정 및 수사절차

2. 경찰행정과 관련되는 과태료·범칙금 기타 벌칙에 관한 사항

3. 경찰행정과 관련되는 국민의 부담에 관한 사항

「경찰법」제9조 ② 행정안전부장관은 제1항에 따라 심의·의결된 내용이 적정하지 아니하다고 판단할 때에는 재의(再議)를 요구할 수 있다.

「경찰위원회규정」제6조 ① 법 제9조제2항의 규정에 의하여 행정안전부장관이 재의를 요구하는 경우에는 의결한 날부터 10일이내에 재의요구서를 위원회에 제출하여야 한다.

②위원장은 재의요구가 있는 경우에는 그 요구를 받은 날부터 7일이내에 회의를 소집하여 다시 의결하여야 한다.

1) 운영현황

경찰위원회가 1991년 구성되어 업무를 수행한 지 22년째 되어 가고 있으며, 2012년 5월 현재 경찰위원회의 운영실적을 보면 총 회의는 317회 개최되었으며, 이중 정기회가 247회, 임시회가 70회 개최되었다. 또한 상정안건은 총 2,093건으로 이중 심의․의결사항이 총 1,321건중 원안의결이 1,052건으로 79.6%의 의결을 보였다. 수정의결 또는 일부의결은 183건으로 13.8%, 재상정․보류는 83건으로 6.2%, 부결 3건으로 0.2%로 나타났다.

이는 경찰청장이 부의하는 안건에 대하여 경찰위원회의 심의․의결은 특별한 사정이 없는 한 원안대로 의결되는 것으로 나타났으며, 특히 부결의 경우 22년간 단 3건으로 2004년․2006년․2007년 각 1건씩으로 나타났다. 이는 경찰청장이 부의한 안건이 특별히 법률상의 하자를 가지고 있지 않을 뿐 아니라 정책적으로 합당한 사안으로 진행이 되었다고도 볼 수 있다. 그러나 일반적으로 민주주의 사회에서 행정관청이 부의한 사안이 거의 흠결이 없이 원안대로 의결이 진행되고 부결이 되지 않았다는 것은 경찰위원회의 기능이 제대로 수행되고 있는 가에 대하여 의문점을 가질 수 밖에 없다. 즉 경찰위원회가 단순한 심의․의결기관으로 구성되어 있어 운영상에 있어 단순한 거수기의 역할만을 가지는 한계점을 가진다고 볼 수 있다.

수정의결의 경우도 2003년부터 2006년까지는 매년 20건 이상이었다가 2007년부터는 13건 정도에 그치며, 2010년도에는 6건으로 한 자리 수에 그치고 있다. 이를 정권별로 보면 김영삼 정권에서는 수정의결이 한 건도 없었으며, 김대중 정권의 경우 약 25건, 노무현 정권 약 103건, 이명박 정권 약 47건으로 보여 즉 민주적 성격이 강한 노무현 정권에 가장 많은 심의․의결에 대한 수정의결사항이 발생하였다는 것은 그만큼 그 시대의 경찰위원회가 업무를 원활히 수행하였다는 것을 반증한다고 볼 수 있다.

회의개최의 건수를 보면 김대중 정권시절에는 약 12회, 노무현 정권 약 23회, 이명박 정권 약 19건 등으로 나타나 노무현 정권부터 경찰위원회의 회의개최가 원활히 수행되고 있다는 것을 알 수 있다.

노무현 정권이후부터 특별히 경찰사안이 급격히 증가하였다고 볼 수 있는 사안이 없음에도 일반적인 경찰사무에 대하여 임시회 등을 개최하여 심의․의결을 거치도록 하여 합리적인 의사결정과정을 통하여 업무수행을 위하여 노력하였다고 볼 수 있다.

<표. 경찰위원회 운영실적>

http://www.police.go.kr/COMMISSION/frame.jsp. 2012. 9. 4. 방문.

2) 회의 운영 내용

운영현황은 정기회와 임시회로 구별해 볼 수 있으며, 또한 경찰위원회의 심의․의결현황을 구분하면 법령 처리 현황과 동의․계획․지침․선출․약정 등의 기타 심의․의결현황으로 대별해 볼 수 있다.

특히 경찰위원회의 심의․의결사항중 일반적으로 정기회에서 이루어지는 심의․의결사항 중 2012년 8월 제312회 정기회의 결과를 보면 다음과 같다. 정기회의에서 상정 안건이 12건이며, 이중 심의․의결사항은 7건 보고사항 5건 이었다. 이중 심의․의결사항 7건이 법령개정안에 관한 것으로 경찰법과 행정입법인 대통령령, 부령 그리고 행정규칙인 훈령 등이었다. 보고사항 5건은 치안활동 및 향후대책, 경찰 교육개혁 추진 계획 등 주로 직접적인 치안활동보다는 정책에 대한 계획과 대책에 대한 건으로 이루어 졌다.

http://www.police.go.kr/COMMISSION/frame.jsp. 2012.9.5.방문.

이러한 심의․의결사항은 주로 경찰위원회 규정 제5조 제1항에서 규정하고 있는 내용에 대한 사항만을 심의․의결하고 있으며, 제2항의 심의․의결사항인 “국민의 권리․의무와 직접관계되는 경찰행정 및 수사절차”, “경찰행정과 관련되는 과태료․범칙금 기타 벌칙에 관한 사항”, “경찰행정과 관련되는 국민의 부담에 관한 사항”등에 대하여는 거의 심의․의결한 안건이 없는 실정이다. 즉 2012년의 정기회와 임시회의 안건 내용을 보면 경찰위원회 규정 제5조 제2항의 내용에 대한 심의․의결사항을 처리한 경우가 없이 단순한 법령안에 대한 심의․의결만을 행하고 있고, 경찰 치안행정과 관련된 경우는 단순한 해당 부서인 기획조정과 등에서 이를 보고형태로 업무를 수행하고 있다.

Ⅲ. 경찰위원회의 제도적 문제점

경찰위원회는 경찰행정관청에 대한 실질적인 관리․감독기관으로서의 역할을 수행하여야 하나 현행 법령체계상에서는 업무구성을 포괄적으로 규정하고 있을 뿐 아니라 업무범위가 명확하지 않은 단점과 운영 실태에서 본 바와 같이 단순한 거수기적 역할만을 수행하고 있어 위원회의 본래적 의미를 살릴 수 있을 지는 의문이다.

이하에서는 경찰위원회가 가지고 있는 문제점을 조직구성, 운영실태, 권한 등에 관하여 분석하였다.

1. 조직구성의 문제

1) 위원회 구성의 비전문성

경찰위원회에 관하여는 「경찰법」 제6조에 위원의 임명 및 결격사유를 정하고 있다. 이법 제6조에서 위원의 임명은 행정안전부장관의 제청으로 국무총리를 거쳐 대통령이 임명하도록 하고 있다. 즉 임명권자는 대통령이 되며, 경찰업무에 대한 전문성을 확보하기 위하여 법적 지식을 가진 자를 임명하도록 하기 위하여 이법 제6조 제3항에서 법관의 자격이 있는 자를 임명하도록 하고 있다. 그 외는 결격사유로 정치적 중립성을 확보하기 위하여 일정기간 공직에 있을 경우 퇴직 후 3년이 경과되지 아니한 경우 자격요건을 제한하고 있다.

이처럼 위원회의 구성에 있어 민주성과 정치적 중립성을 확보하기 위하여 법률에서 자격에 대한 규정을 최소한으로 두고 있으나 업무의 효율성, 책임성, 전문성을 확보하기 위한 제도적인 장치가 마련되지 않은 문제를 가지고 있다. 경찰위원회는 경찰행정에 관한 전문적인 지식을 가지고 업무의 민주적인 관리와 운영 그리고 효율성을 확보하기 위하여 위원회제도를 두고 있다. 이는 경찰의 기본적인 이념으로 보고 있다. 이러한 이념을 달성하기 위하여는 경찰의 전문성을 가진 인사가 경찰위원으로 구성되어야 하나 현행 위원들은 이러한 제도적 취지를 살리지 못하는 한계를 가지고 있다.

경찰위원을 임명함에 있어 경찰행정관청인 경찰청장의 동의를 얻지 않고 행정안전부장관의 제청에 의하도록 하여 경찰행정사무의 효율성을 달성하지 못하는 한계를 가지고 있다고 보고 있다;이영우, “우리나라 경찰기관 개선론 연구”, 청주대학교 박사학위청구논문, 2009, 114쪽.

일반적으로 경찰의 기본이념으로 민주성, 정치적 중립성, 효율성을 공통으로 보고 있다; 박윤규, 위의 논문, 211쪽;이상원․김상균, 「경찰학개론」, 대영문화사, 2008, 23-27쪽.

현재 학계3인(법학2인으로 헌법1인, 행정법1인, 경찰행정학1인), 시민단체 1인, 언론계 1인, 변호사1인(행정법교수는 변호사 자격을 가지고 있어 실질적으로는 학계와 법조계 중복됨), 전직 경찰공무원 1인으로 구성되어 있다.

경찰업무는 단순한 지식에서 비롯되는 것이 아니라 경찰업무에 대한 전문성을 가지고 이를 충분히 이해할 수 있는 인사로 구성될 경우 업무의 효율성과 경찰사무의 전문성 그리고 민주성을 달성할 수 있을 것으로 보인다. 그럼에도 불구하고 현재는 전문성이 결여된 상태에서 위원회를 구성하고 있어 경찰의 기본이념을 달성하는 것과 거리가 있다.

2) 구성상의 형평성 문제

경찰사무를 민주적으로 통제하고 업무의 전문성을 확보하기 위하여 법적인 지식을 요하는 것은 당연하다. 사회는 변화 발전되면서 규범이 급속히 증가하고 있으며, 사회인은 누구나 규범에 따라 생활하고 있다. 경찰사무 등도 법적인 지식을 요하고 있으며, 특히 경찰행정에 대한 사무를 심의․의결하는 기관에 대하여 법적인 지식은 지속적으로 요구되고 있다. 이러한 이유로 인하여 경찰위원회의 구성에 있어 요건으로 7인중 2인은 반드시 법관의 자격이 있는 자로 규정하고 있어 법적 지식의 중요성을 강조하고 있다.

이 같은 법적 지식의 중요성은 경찰위원회의 중요도에 비하여 지나치다고 보여 지지는 않는다. 그러나 경찰위원회의 구성원이 7인 것을 감안하면 법관의 자격이 있는 자가 2인 으로 전체 구성비의 28.5%를 점하고 있다. 이는 타 직업군에 비하여 높게 나타나고 있다. 즉 법률에서 법관의 자격 있는 자를 2인 이상으로 규정할 필요가 있는가에 대하여는 의문이다. 일본의 경우 경찰법 제7조에서 위원의 임명에 대하여 제4항에서 결격사유만을 정하고 있지 우리의 경우처럼 법관의 자격이 있는 자 등 직접적으로 그에 대한 자격요건을 정하지 않고 단지 결격사유에 대하여서만 정하고 있어 내각총리대신의 구성의 자율성을 보장하고 있다.

일본 「警察法」제7조는 위원의 임명에 대하여 정하고 있다. 제1항은 “임명전 5년간 경찰 또는 검찰의 직무에 종사한 직업적 공무원의 경력이 아닌자”委員は、任命前５年間に警察又は検察の職務を行う職業的公務員の前歴のない者のうちから、内閣総理大臣が両議院の同意を得て任命する, 제4항은 “파산자로 복권되지 아니한 자, 금고이상의 형에 처한 자”次の各号のいずれかに該当する者は、委員となることができない 1．破産者で復権を得ない者 2．禁錮以上の刑に処せられた者,  제4항은 “위원의 3인 이상이 동일정당에 소속되지 않아야 한다”委員の任命については、そのうち３人以上が同一の政党に所属することとなつてはならない고 정하고 있다.

그럼에도 우리 「경찰법」에서는 경찰위원회의 구성에 대하여 법관자격이 있는 자에 대하여만 2인 이상으로 정하고 있는 점은 직업선택의 자유와 다양한 직업군의 진출 등에 대한 제한을 가하고 있어 타 직업군과 형평성의 원칙에 부합하지 않는 결과를 초래하고 있다. 「행정심판법」제7조의 행정심판위원회의 구성에 있어서도 그 위원의 자격요건에 대하여 제4항에서 “변호사자격을 취득한 후 5년 이상의 실무 경험이 있는 자”로만 규정하고 있지 몇 명 이상이 되어야 한다고 정하고 있지 않다. 특히 행정심판위원회는 행정처분에 대하여 법리를 다루는 위원회임에도 구체적으로 특정직업인의 참여를 몇 명으로 할 것인가에 관한 제도를 채택하고 있지 않다. 이에 반하여 경찰위원회 구성은 법관의 자격이 있는 자를 2인 이상 하도록 강행화 하고 있어, 다양한 직업군의 진출을 확보하여야 함에도 불구하고 법관이라는 특종의 직업군에 대하여만 이를 정하고 있는 것은 형평의 원칙에 반하는 결과를 가져오고 있다.

「국가인권위원회법」의 위원 구성에 관한 조항 즉 제5조의 위원회의 구성과 제9조 위원의 결격사유의 어느 경우에도 특정한 직업군을 정하여 이를 정하고 있지 않다. 국가인권위원회는 오히려 인권적인 측면을 담당하고 있는 행정위원회임에도 불구하고 특정 직업에 대하여 자겨요건을 정하고 있지 않다;제5조(위원회의 구성) ① 위원회는 위원장 1명과 상임위원 3명을 포함한 11명의 인권위원(이하 "위원"이라 한다)으로 구성한다. ② 위원은 인권문제에 관하여 전문적인 지식과 경험이 있고 인권의 보장과 향상을 위한 업무를 공정하고 독립적으로 수행할 수 있다고 인정되는 사람 중에서 다음 각 호의 사람을 대통령이 임명한다.

1. 국회가 선출하는 4명(상임위원 2명을 포함한다)

2. 대통령이 지명하는 4명

3. 대법원장이 지명하는 3명

③ 위원장은 위원 중에서 대통령이 임명한다. 이 경우 위원장은 국회의 인사청문을 거쳐야 한다.

④ 위원장과 상임위원은 정무직공무원으로 임명한다.

⑤ 위원 중 4명 이상은 여성으로 임명한다.

⑥ 임기가 끝난 위원은 후임자가 임명될 때까지 그 직무를 수행한다.

2. 운영상의 문제

1) 회의의 월례화

경찰위원회의 회의운영은 「경찰위원회 규정」제7조에서 정기회의와 임시회의로 구분하고 있으며, 정기회의는 매월 1회 위원장이 소집하도록 하고 있다. 이에 따라 회의는 「경찰위원회운영세칙」제5조에 의해 매월 셋째주 월요일에 소집하도록 정하고 있다. 정기회의는 매월 1회 소집되며, 임시회의는 위 규정 제7조 제3항“위원장이 필요한 경우, 위원 3인 이상 소집요구가 있는 경우, 행정안전부장관 또는 경찰청장이 소집 요구한 경우”에 임시회의를 운영하도록 하고 있다.

2012년 임시회의는 2회(4월, 7월) 개최되었으며, 2011년 2회, 2010년 5회, 2009년 8회, 2008년 3회 개최되었다.

임시회의 소집에 관하여서는 경찰위원회 회의 결과를 분석․산정하였다:

http://www.police.go.kr/COMMISSION/frame.jsp.2012.9.5.방문.

경찰위원회는 그 권한이 심의․의결기관으로 경찰행정관청의 사무에 대하여 관리․감독하는 기능을 가지므로 그 심의․의결은 필요한 경우 수시로 개최되어야 함에도 불구하고 매월 정기적으로 1회 실시하는데 그치고 있어 경찰행정의 효율화와 경찰위원회가 경찰행정에 대하여 관리․감독기능을 제대로 수행하지 못하는 한계를 가지고 있다. 즉 경찰행정에 관하여 수시로 필요한 경우 회의개최에 따라 심의․의결이 신속히 행하여 져야 함에도 불구하고 월례화 되어 있어 업무의 신속성과 대응성을 가지지 못하는 한계를 가지고 있어, 명목상의 심의․의결기관으로 전락하는 문제를 내포하고 있다.

동지;박윤규, 위의 논문, 227쪽.

2) 법령(안) 심의․의결에 한정

경찰위원회는 법률과 대통령령인 규정에 에 의하여 경찰행정의 전반적인 사무 등에 대하여 심의․의결권을 가짐에도 불구하고 현행 운영 실태를 보면 단순한 법령(안)의 심의․의결에 한정되어 있다. 경찰행정과 밀접한 관련이 있는 경찰행정사무에 대하여는 해당 과에서 단순히 보고하는 형태의 형식만을 취하고 있다. 이는 경찰위원회가 존재하고 있으나 단순한 형식상의 기구로 전락하고 있다는 것을 입증하고 있다.

현대생활에서 치안의 수요와 치안에 대한 정책과 수립에 대한 내용은 지속적으로 발생하고 있음에도 불구하고 경찰위원회는 이에 대하여 법령(안)에 대하여서만 심의․의결하고 있어 치안수용에 부응하는 경찰사무에 대하여 관리․감독하지 못하는 한계를 가지고 있다.

위의 표에서 본 바와 같이 경찰위원회 운영실적에서 경찰청장이 부의한 사안에 대하여 소극적으로 심의․의결하고 있어 경찰행정에 대한 적극적인 참여를 하지 못하는 한계를 가지고 있다. 또한 경찰위원회의 심의․의결은 경찰청장이 부의한 안건에 대하여 원안대로 의결하고 있어 형식상의 심의․의결에 한정되고 있다.

그 이유는 소극적으로 경찰청장이 부의한 사안에 대하여만 심의․의결하고 있다는 점, 단순한 법령(안)에 대하여만 심의․의결하고 있다는 점, 재의한 사항에 대하여 법적 기속력을 가지지 않고 있는 점이 운영상의 한계로 볼 수 있다.

3. 권한상의 문제

1) 심의․의결의 법적 구속력 부재

경찰위원회는 경찰행정사무 등에 대하여 심의․의결을 통하여 경찰행정관청을 견제하고 관리할 수 있도록 그 제도적 취지에 의하여 설치되었다. 경찰행정의 민주화와 정치적 중립성, 효율성을 달성하기 위하여 경찰위원회에 심의․의결권을 부여하여 민주적인 행정절차 등을 따라 경찰행정을 구현하여 안전한 사회를 확보하여 국민의 생명과 신체 및 재산을 보호하는데 그 목적이 있다. 그럼에도 불구하고 「경찰법」 제5조와 제9조에서 경찰위원회의 심의․의결에 대하여 정하고 있다. 이 법에서 경찰위원회의 심의․의결에 대하여만 규정하고 있지 심의․의결이 어떠한 성격을 가지는 가에 대하여는 전혀 그 규정을 마련하고 있지 않다. 경찰위원회의 심의․의결에 대하여 경찰위원회는 행정위원회 즉 행정청의 법적 지위를 가지고 있지 않아 심의․의결이 법적인 구속력을 가지는가에 대하여 부정적으로 보고 있다. 즉 경찰위원회는 행정위원회의 성격을 가지고 있지 않아 경찰행정에 대한 결정권을 가지고 있는 것이 아니라 경찰관청인 경찰청장이 부의한 사안에 대하여만 심의․의결하는 권한의 한계를 가지고 있다. 이러한 권한의 한계에 의하여 단순한 심의․의결기관으로서의 지위만을 가지고 있어 경찰위원회가 심의․의결한 사항은 하나의 단순한 자문적 성격만을 가지는 한계가 있다. 따라서 법적 구속력이 없는 심의․의결에 대하여는 경찰행정관청은 이에 구속될 의무가 없어, 실질적인 경찰행정에 대한 관리․감독의 기능을 수행하지 못하고 있다.

홍정선, 「경찰행정법」, 박영사, 2007, 112쪽;이강종, 위의 논문, 23쪽.

2) 심의․의결사항의 범위 모호성

경찰위원회가 심의․의결할 수 있는 사항으로는 「경찰법」제9조에서 정하고 이에 따라 행정입법인 「경찰위원회 규정」제5조에서 구체적인 범위를 정하고 있다. 특히 이 규정 제5조 제2항은 법률 제9조 제1항 제2호의 “인권보호와 관련되는 국가경찰의 운영․개선에 관한 사항”에 의하여 “국민의 권리·의무와 직접 관계되는 경찰행정 및 수사절차,  경찰행정과 관련되는 과태료·범칙금 기타 벌칙에 관한 사항, 경찰행정과 관련되는 국민의 부담에 관한 사항”을 정하여 구체성을 확보하고 있다. 이 규정에 의하면 경찰위원회의 심의․의결 사항이 명확해 지는 것으로 보이나 문제는 상위법인 법률에서 “인권보호와 관련되는 국가경찰의 운영․개선에 관한 사항”이라고 정하고 있어, 인권보호적인 측면을 과연 어디까지 보는 가가 명확하지 않을 뿐 아니라 경찰의 운영과 개선에 관한 사항으로 경찰의 법집행이 여기에 포함될 수 있는가에 대하여 해석학으로 남겨놓고 있다.

그러나 일반적으로 운영이라고 할 경우에는 경찰의 법집행이 아닌 단순한 제도상의 운영만을 의미하는 것으로 그 범위가 명확하지 않은 모호성을 가지고 있다고 보여 진다. 즉 인권보호와 관련되지 않는 경우 경찰의 운영과 개선에 관한 사항은 심의․의결사항으로 보고 있지 않기 때문에 인권보호를 어디까지 적용하여야 하는가에 대하여 논란의 문제를 가지고 있다. 경찰이 하는 작용은 국민의 생명과 신체 및 재산을 보호하는 것으로 모두가 적용대상이 될 수 있으나, 반대로 해석하면 인권침해를 가져오는 경찰의 제도상 운영으로 제한 될 수 있어 그 해석에 대한 문제를 가지고 있다. 즉 법률규정에서 법의 구체성을 확보하지 못하고, 추상성과 불명확성을 가지고 있어 업무 범위의 모호성에 의해 법치행정을 구현하지 못하는 한계를 가지고 있다.

동지;박윤규, 위의 논문, 227쪽.

3) 포괄적 재의요구 및 구속력 부재

경찰위원회가 결정한 사항에 행정안전부장관은 심의․의결이 부적정하다고 판단될 때에는 재의를 요구할 수 있도록 규정하고 있다. 재의요구에 대하여 요구권 자는 행정안전부장관이 되며, 재의요구사항은 “부적정”으로 판단할 경우에 한하여 재의를 요구할 수 있도록 하고 있다. 이 경우 “부적정”을 어떻게 볼 것인가에 대하여는 행정청의 재량사항으로 정하고 있다고 볼 수 있다. 우리 대법원은 재량행위에 대하여 요건에 있어 행정청의 고유한 판단이 필요한 경우에도 행정청의 판단여지로 보지 않고 재량으로 보아 사법통제가 미칠 수 있다고 보고 있다. 이러한 의미에 보면 “부적정”에 대한 판단은 요건에 해당하므로 이는 불확정개념에 해당되므로 불확정개념의 해석․적용의 문제에 해당하므로 재량으로 보아 사법심사의 대상이 되고 있다.

대법원 1988.11.8. 선고86누618판결;대법원 1992.4.24. 선고91누6634판결.

김철용, 「행정법」, 고시계사, 2012, 175쪽.

이러한 요건재량은 행정청의 재량사항으로 보여지나 그렇다고 하여 순수한 자유재량으로 보는 것이 아니라 사법심사의 대상이 되므로 이에 대하여 행정청은 전문적․기술적 판단을 통하여 이를 해결하여야 한다. 경찰위원회의 심의․의결한 사항에 대하여 상급관청이 아닌 행정안전부장관에 대하여 지나치게 포괄적인 재의 요구권을 주는 것은 법치행정상 명확성의 원칙에 반하는 결과를 가져올 수 있다. 행정안전부장관이 어떠한 기준에 의하여 “부적정”으로 판단할 것인가에 대하여 순수 재량으로 준 것이 아니라 전문적이고 기술적인 판단을 요구하고 있으나, 이를 행정안전부장관에 경찰행정에 대한 전문성을 요구하고 기대하기는 곤란하다.

법은 최대한 구체성과 명확성을 가질 경우 행정청의 재량의 남용을 방지하여 행정의 효율화와 법집행의 엄격성을 달성할 수 있다. 그럼에도 불구하고 지나친 포괄적 재의 요구권을 행정안전부장관에 권한 부여하고 있는 것은 경찰위원회의 존재의의 즉 경찰행정관청을 관리․감독하도록 하여 민주성과 정치적 중립성을 유지하도록 하는 제도적 의의를 상실시키고 있다.

또한 재의요구에 따라 재의한 사항에 대하여 재의결에 대하여 그 구속력에 대하여 아무런 규정을 두고 있지 않은 한계를 가지고 있다. 이에 반하여 「지방자치법」제26조는 지방의회가 제정한 조례에 대하여 지방자치단체장이 “이의”가 있는 경우 재의를 요구할 수 있으며, 재의요구에 대하여 재의결할 경우 그 조례안은 조례로서 확정된다는 규정을 두고 있다. 이처럼 일반적으로 행정법상에서는 재의요구에 대하여 재의결된 경우 확정된다는 명문규정을 두어 법적 기속력을 확보하는 것이 법의 명확성의 원칙에 부합한다. 그럼에도 불구하고 경찰위원회의 재의결에 대하여는 아무런 법적 구속력을 부여하지 않고 있어 재의의결을 하더라도 경찰행정관청이 이와 다른 결정을 할 경우 아무런 법적 구속력을 확보하지 못하는 한계를 가지고 있다.

지방자치법 제26조 제3항, 제4항 참조.③ 지방자치단체의 장은 이송받은 조례안에 대하여 이의가 있으면 제2항의 기간에 이유를 붙여 지방의회로 환부(還付)하고, 재의(再議)를 요구할 수 있다. 이 경우 지방자치단체의 장은 조례안의 일부에 대하여 또는 조례안을 수정하여 재의를 요구할 수 없다.

④ 제3항에 따른 재의요구를 받은 지방의회가 재의에 부쳐 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 조례안은 조례로서 확정된다.

Ⅳ. 경찰위원회의 제도 개선 방안

경찰행정관청의 민주성과 정치적 중립성, 효율성을 확보하여 안전한 사회를 확보하는 것이 경찰의 목적이다. 이러한 경찰의 목적을 달성하기 위하여 경찰의 기본이념을 추구하면서 민주적인 정당성을 가지는 법집행이 이루어져야 한다. 특히 제주를 제외한 모든 지역에서 국가경찰제도를 채택하고 있고 경찰력은 법집행을 통하여 국민의 권익과 밀접한 관련을 가지고 있다. 따라서 경찰의 법집행이 공정히 이루어지도록 하기 위하여 경찰행정관청을 관리․감독할 수 있는 기관으로 경찰위원회를 구성하고 있다. 경찰위원회는 현재 심의․의결기관으로서 본래적 취지의 업무를 수행하는데 조직구성상, 운영상, 권한상의 문제점을 내포하고 있어 이에 대한 개선안을 도출하여 경찰위원회가 본래의 견제와 관리․감독기관으로 재정립되어 합리적인 경찰행정이 이루어지도록 제도가 개선될 필요가 있다.

1. 조직구성의 개선

1) 위원회 구성의 전문성 확보

위원회제도는 행정의 자의적 해석을 방지하고 합리적 절차와 의견에 따라 결정을 도출할 수 있도록 하는 것이 그 목적이다. 따라서 합의제 행정기관적 성격을 가지고 있는 위원회는 합리적 기준과 절차 그리고 형평성을 고려하여 구성될 필요가 있다. 독임제의 획일성과 자의적 해석 등 민주적 정당성을 가지지 아니한 단점을 배제하기 위하여 합의제 형태의 위원회를 두고 있다. 위원회는 대등한 입장에서 책임적이고 효율적인 의사결정을 통하여 행정사무를 실행하는 것을 주된 임무로 하고 있다.

경찰위원회도 국민의 의사를 반영하여 효율적이고 민주적 정당성 속에서 의사를 결정하여 국민에 봉사하도록 하기 위하여 구성되었다. 「경찰법」제1조의 목적인 “민주적 관리와 운영, 효율적 임무수행”을 위하여 경찰위원회가 설치되었다. 따라서 경찰위원회는 민주적 정당성을 확보하고 효율적 경찰행정청을 관리하기 위하여는 조직구성에 있어서 전문성을 확보할 필요가 있다. 「경찰법」제6조 제4항에서는 위원의 결격사유에 대하여 정하고 있는데, 이는 「부패방지 및 국민권익위원회 설치와 운영에 관한 법률」제13조 제2항의 위원회 구성에서 정한 내용, 「행정심판법」제7조 행정심판위원회의 구성 제4항의 적극적인 자격요건에 비하면, 「경찰법」제6조는 결격사유에 해당하는 소극적인 요건에 대해서만 규정하고 있다. 이러한 소극적인 요건 즉 위원회 자격요건에 해당되지 아니한 자에 대해서만 규정하고 있지, 적극적으로 어떠한 자가 이에 해당하는 가에 대하여는 규정을 두고 있지 않다.

1. 대학이나 공인된 연구기관에서 부교수 이상 또는 이에 상당하는 직에 8년 이상 있거나 있었던 자

2. 판사·검사 또는 변호사의 직에 10년 이상 있거나 있었던 자

3. 3급 이상 공무원 또는 고위공무원단에 속하는 공무원의 직에 있거나 있었던 자

4. 건축사·세무사·공인회계사·기술사·변리사의 자격을 소지하고 해당 직종에서 10년 이상 있거나 있었던 자

5. 제33조제1항에 따라 시민고충처리위원회 위원으로 위촉되어 그 직에 4년 이상 있었던 자

6. 그 밖에 사회적 신망이 높고 행정에 관한 식견과 경험이 있는 자로서 시민사회단체로부터 추천을 받은 자

1. 변호사 자격을 취득한 후 5년 이상의 실무 경험이 있는 사람

2. 「고등교육법」 제2조제1호부터 제6호까지의 규정에 따른 학교에서 조교수 이상으로 재직하거나 재직하였던 사람

3. 행정기관의 4급 이상 공무원이었거나 고위공무원단에 속하는 공무원이었던 사람

4. 박사학위를 취득한 후 해당 분야에서 5년 이상 근무한 경험이 있는 사람

5. 그 밖에 행정심판과 관련된 분야의 지식과 경험이 풍부한 사람

또한 소극적인 요건만을 정하고 있어, 위원회에 해당하는 적극적인 요건을 정하고 있지 않아, 행정안전부장관이 임의적으로 제청할 수 있는 권한을 부여하고 있다. 이는 경찰행정과 무관한 인사들이 경찰위원회 구성에 참여함으로 인하여 경찰행정의 전문성을 상실하는 결과를 발생시키고 있다. 이러한 결과는 경찰행정에 대한 적극적인 참여가 아닌 단순한 형식적 경찰위원회를 가속화시키는 문제를 가지고 있어, 경찰위원회 구성에 대한 적극적인 자격요건을 「경찰법」에서 구체적으로 명기할 필요가 있다.

경찰위원회는 국민의 생명과 재산 등을 보호하는 경찰임무에 대한 관리기관으로 이 법에서 추구하는 목적인 민주적인 관리와 운영을 확보하기 위하여 필요하다. 따라서 적극적인 자격요건에 “경찰행정 및 경찰사무에 해당하는 분야에서 연구 또는 근무한 경력이 10년 이상 자”, “변호사의 자격을 취득한 후 10년 이상 실무경험이 있는 자”, “그 밖에 경찰과 관련된 분야의 지식과 경험이 10년 이상인 자”로 한정하여 경찰업무에 전문성을 확보하도록 하여야 한다.

2) 구성의 형평성 확보

행정상의 법의 일반원칙으로 평등의 원칙을 들고 있다. 평등의 원칙은 행정기관이 행정활동을 함에 있어 합리적 이유가 없는 한 국민 또는 주민을 공평하게 처우하는 것을 의미하며, 자의적인 차별을 하지 않도록 하는 것이다. 판례는 모든 법률관계를 똑같이 취급하는 것이 아니라 본질적으로 동일한 것을 자의적으로 불평등하게 본질적으로 동일하지 않는 것을 자의적으로 평등하게 취급하는 것을 금지한다고 보고 있다. 이처럼 행정법상 평등의 원칙은 일반적으로 법집행에 있어 자의적인 해석을 배제하고 차별적 사유가 존재하지 않는 한 동등하게 적용하는 것을 의미한다.

김철용, 「행정법」, 43쪽.

대법원 1999.8.20. 선고99두2611판결.

평등의 원칙이 법집행에만 한정되는 것이 아니라 법의 일반원칙으로서 조직구성에 있어서도 차별적 사유가 없는 한 동일하게 조직구성을 할 필요가 있다. 행정조직법의 기본원리로 민주적 통제성을 들고 있으므로, 민주적 통제성에 의해 조직구성에 있어 타 행정조직과 형평성의 원칙에 부합되게 구성할 필요가 있다. 민주적 통제원리에는 국민참여 및 협력의 원리, 투명성 확보 등을 통하여 그 원리를 실천하고 있다.

김철용, 위의 책, 660쪽.

조직구성에 있어 민주적 통제 하에 국민이 참여하고, 투명성을 확보하기 위해서는 조직구성에 있어 현행 경찰위원회에 대한 법관자격이 있는 자를 2인 이상으로 임명하도록 강행규정화 하고 있는 것은 민주적 정당성에 부합하지 않는다. 경찰위원회가 입법을 심사하는 기관이 아님에도 법관 자격이 있는 자로 의무화 하는 것은 민주적 통제의 내용과 상반되는 결과를 발생시키고 있다.

따라서 “법관의 자격이 있는 자”를 “변호사 자격을 취득한 후 10년 이상의 실무경험이 있는 자”로 자격요건을 구성하며, 그 구성원의 수를 상한을 정하여 규정할 필요가 있다. 구성원 수를 정할 경우 경찰사무에 전문성을 가진 자가 임명되기 보다는 법관이라는 특정한 직업을 가진 자에 대해서만 진입하도록 하고 있어 이는 특정 직업에 종사하는 자에 대한 합리적 차별사유 없는 차별로 상대적 평등의 원칙에 반한다. 따라서 변호사 자격을 취득한 자로 하여 그 구성원 수에 대하여 상한을 정하도록 개정하여 경찰위원회의 다양성을 확보하여야 한다.

3) 조직구성에 국회 및 대법원의 추천권

경찰위원회를 조직 구성함에 있어 「경찰법」제6조 제1항에서 행정안전부장관의 제청에 의하여 국무총리를 거쳐 대통령이 임명하도록 하고 있다. 행정안전부장관은 경찰행정에 있어 최상급 행정기관으로 제청권을 가지는 것은 이론상 당연하다고 볼 수 있으며, 대통령이 임명하도록 하는 것은 국가 통수권자이며 행정부 수반으로서 조직구성권의 권한으로 당연히 인정된다.

경찰위원회를 구성함에 있어 경찰행정사무는 국민에 직접적인 영향력을 행사하는 것으로 국민의 의사가 개입될 필요가 있다. 그럼에도 불구하고 조직구성에 있어 국회의 추천권이 없이 행정부의 권한에 의해 조직구성을 하고 있는 것은 민주주의의 원리에 부합하지 않는다 볼 수 있다. 즉 국민의 대표기관인 국회의 의사가 반영되어 국민의 의사가 경찰행정에 전달이 되어야 함에도 불구하고 국민의 의사 전달 없이 행정편의주의에 의해 일방적으로 조직구성을 하는 것은 대의민주주의에 부합하지 않는다.

따라서 국민의 의사가 전달될 수 있도록 하며, 삼권분립에 따른 견제와 균형의 원리가 충실히 지켜질 수 있도록 하기 위하여 국회와 대법원에도 경찰위원회 조직구성에 대한 추천권을 확보하도록 하여 경찰위원회의 민주적 정당성을 확보할 필요가 있다. 현행 경찰위원회가 상임위원을 제외하고 6인으로 구성되어 있어 삼권분립에 의해 행정부 2인, 국회 2인, 대법원 2인의 추천을 행사하여, 국무총리를 거쳐 대통령이 임명하도록 하여 민주성과 정치적 중립성을 확보할 필요가 있다.

행정부 2인의 경우는 추천권 자를 경찰청장으로 하여 행정안전부장관 제청에 의하여 국무총리를 거쳐 대통령이 임명하도록 하여 경찰청장이 경찰위원회 구성에 권한 상 일정 수에 대한 조직구성권을 가지도록 하여 업무의 능률화를 달성할 수 있도록 하여야 한다.

2. 운영상의 개선

1) 회의의 상설화

경찰위원회가 경찰행정에 대하여 심의․의결을 하기 위하여 정기회의와 필요시 임시회의를 개최하도록 하고 있으나, 현행 제도 하에서는 임시회의는 사안이 발생될 경우 회의가 소집되고 있다. 이러한 비상설적 회의 소집은 경찰행정에 대한 실질적인 관리․감독을 기대하기는 불가능하다. 행정조직의 기본이념으로 능률행정주의를 기본원리로 보고 있음에도 경찰위원회가 회의 때만 운영되고 있어 실질적인 사전 심의․의결을 기대하기는 곤란하다.

따라서 경찰위원회의 운영상에 있어 실질적으로 심의․의결을 위하여 경찰의 정치적 중립성 확보와 민주성을 달성하기 위해서는 기존의 비상설로 회의 때만 운영되는 것을 회의의 상설화로 전환하여야 할 것이다. 경찰위원회가 상설화 될 경우 실질적으로 경찰행정에 대한 관리와 감독권을 실질적으로 행사할 수 있다.

동지;박윤규, 위의 논문, 230쪽.

2) 심의․의결사항의 확대

경찰위원회의 심의․의결은 사전적 기능으로 볼 수 있다. 이는 「경찰법」 제9조에서 정한 심의․의결사항은 경찰인사 등에 관한 사항 그리고 업무협조 요청에 관한 사항, 경찰청장이 부의한 사항 등에 대하여 심의․의결하도록 하고 있어 사전적 심의․의결권으로 볼 수 있다. 사전 심의․의결사항으로 한 업무에 대하여 경찰청장은 심의․의결을 받은 후 그에 대한 집행을 경찰위원회가 내린 심의․의결과 다른 방향으로 집행을 할 경우 이에 대한 강제를 명할 수 있는 방법을 가지고 있지 않다. 경찰위원회는 그 성격상에 있어 단순한 심의․의결기관으로 보던지 아니면 자문기관으로 보던지 그에 대한 법적 구속력을 발동시킬 수 있는 근거를 가지고 있지 않다.

경찰위원회의 심의․의결기능을 강화시키기 위해서는 법률 규정에서 심의․의결사항에 대한 구속력을 가질 수 있는 근거를 마련하여야 한다. 또한 경찰행정관청의 주요 업무에 대한 행사에 대하여 사전 심의․의결을 거치도록 하여 경찰행정관청을 관리․감독할 수 있도록 하여야 한다.

현행 법률은 입법상의 불비로 인하여 경찰위원회의 심의․의결 사항에 대한 강제력을 가질 수 있는 근거조항을 마련하고 있지 않으며, 심의․의결사항에 대하여 구체적으로 법률에서 명확히 마련하고 있지 않다. 따라서 경찰위원회의 심의․의결사항의 범위를 확대하여 경찰행정 전반에 대한 관리권을 가질 수 있도록 하여 실질적인 관리․감독기관으로 존재의의를 확보하여야 한다.

3. 권한상의 개선

1) 심의․의결이 아닌 행정위원회로의 결정권 부여

경찰위원회는 형식상 위원회이나 실질상에 있어서는 단순한 자문기관적 성격을 가지는 심의․의결기관에 불과하다. 경찰위원회의 본래적 목적은 경찰행정에 관한 사항을 심의․의결하도록 하여 경찰행정관청의 사무에 대한 합리적 의사결정이 이루어지도록 관리․감독하는 기능을 가지는 것이었다. 그러나 현행 법률에서 경찰위원회의 심의․의결에 대한 어떠한 법적 구속력을 부여하고 있지 않아 경찰위원회의 법적 성격이 무엇인가와 심의․의결한 사항이 과연 어떠한 효과를 가질 수 있는 가에 대하여는 논란을 발생시키고 있다.

이에 반하여 경찰위원회의 심의․의결이 법적인 구속력을 가진다고 보는 견해도 있다;이강종, 위의 논문, 27쪽.

경찰위원회가 본래적 의미의 제도적 취지를 살리기 위해서는 단순한 심의․의결을 넘어서 경찰위원회가 스스로 업무를 수행할 수 있도록 할 권한을 부여할 필요가 있다. 즉 경찰위원회가 형식상의 위원회가 아닌 실질적인 권한을 가진 행정위원회로 그 법적 성격이 변화되어야 한다. 행정위원회로 성격이 주어질 경우 경찰행정에 대하여 실질적인 관리와 감독권을 행사할 수 있어 경찰행정청의 자의적인 법집행 등을 통제할 수 있다. 이러한 민주적 통제를 통하여 경찰행정의 효율성을 달성하고 민주적 정당성, 정치적 중립성을 확보하여 합리적인 의사결정을 통하여 국민의 권리와 사회의 안전을 확보할 수 있는 경찰행정을 구현할 수 있다.

따라서 경찰위원회가 행정위원회로서 경찰행정에 관한 의사결정권을 가지도록 하여 경찰행정관청의 자의적인 행정을 통제할 수 있도록 권한을 부여하여야 한다. 이같은 권한을 부여할 경우 행정의 민주적 통제를 통하여 민주성과 정치적 중립성 등을 확보할 수 있다.

2) 의결사항의 범위 구체화

김원중, 위의 논문, 10-11쪽 재정리하였음.

경찰위원회의 기능은 심의․의결기능으로 「경찰법」 제9조와 「경찰위원회규정」 제5조에서 규정하고 있다. 경찰위원회의 심의․의결사항의 범위는 포괄적이어서 경찰청장이 경찰위원회에 대한 부의하는 안건에 대하여 재량의 여지를 강하게 부여하고 있다. 경찰청장은 이법 제9조 제1항의 “경찰인사 등에 관한 주요정책 및 업무발전에 관한 사항에 대하여 부의하여 심의․의결을 거쳐야 한다”고 규정한 것을 예로 보면 인사에 있어 주요 정책과 업무발전이라는 광의적인 해석을 낳을 수 있는 규정을 두고 있다. 이 법상의 주요 정책과 업무발전을 어디까지로 보아야 할 것인가에 대하여 그 판단을 경찰행정관청에 부여하고 있다.

이강종, 위의 논문, 24쪽.

이러한 광의적인 해석을 낳을 수 있는 불확정 개념을 이 법에서 사용하고 있어 경찰청장은 경찰위원회에 대하여 인사에 관한 주요 정책 및 업무발전에 관한 사항을 업무상의 기밀 등을 이유로 심의․의결하지 않고 시행하고 있다.

이강종, 위의 논문, 24쪽.

불확정개념의 사용은 경찰청장에 대한 재량권을 부여하고 있는 것으로 사전 심의․의결을 거치지 않아도 이에 대하여 사법적 심사를 하는데 제한이 따른다. 따라서 경찰위원회가 입법 취지상 심의․의결 기능으로 경찰청장에 대한 견제 및 독임제 관청의 권한 남용을 억제하기 위하여 둔 취지에 부합하지 않는다. 경찰위원회의 심의․의결 사항에 대하여 불확정 개념을 사용하고 있는 것은 경찰행정관청에 대한 판단여지에 대한 재량권을 부여하고 있어, 이러한 판단여지를 침해한 남용의 경우에 한하여 행정쟁송의 대상이 될 수 있다.

재량과 판단여지에 대하여 판례는 이를 구별하고 있지 않아 사법심사의 대상이 된다고 보고 있으나 행정청이 요건에 대한 불확정개념에 대한 판단은 전문적․기술적 판단이 고려되므로 이에 대한 재량이 인정되지 않을 수 없다(동지;김철용, 위의 책, 175쪽).

경찰행정관청의 재량행위에 대한 남용의 경우 행정쟁송의 대상이 되는 것을 별론으로 하더라도 불확정개념이 많을 경우 법적 안정성을 저해하고 치안확보를 달성할 수 없는 문제를 가지고 있다. 따라서 불확정개념을 개정하여 경찰위원회의 본연의 기능을 충분히 확보할 수 있도록 하여 경찰행정관청의 독선을 견제하고 민주성과 정치적 중립성을 확보하여야 한다. 또한 법치행정상 법률규정은 명확성의 원칙을 준수하여야 한다. 법률 규정이 지나치게 추상적일 경우 경찰행정관청의 자의적인 해석을 낳아 결과적으로 국민의 기본권을 침해할 소지가 크므로 법률규정상 명확성을 지키도록 하기 위하여 심의․의결사항의 「경찰위원회 규정」의 구체적 범위를 하위 명령에 위임입법화 할 것이 아니라 법률에 입법화할 필요가 있다.

3) 재의권의 구체적 기준 및 구속력 규정 확보

「경찰법」 제9조 제2항에서 경찰위원회가 심의․의결한 사항에 대하여 행정안전부장관은 그 심의․의결이 ‘부적정하다고 판단될 때’에 재의 요구권을 행사할 수 있다고 재의요구권을 부여하고 있다. 경찰위원회의 심의․의결이 위법․부당하고 타당성이 없다고 판단한 경우 행정안전부장관에 재의 요구권을 부여하여 경찰위원회가 독선화 되는 것을 방지하고 있다.

경찰위원회가 경찰행정사무에 대하여 효율적인 관리․감독권을 행사하도록 하기 위해서는 행정안전부장관의 재의 요구권에 대한 구체적인 기준을 마련하여야 한다. 행정안전부장관이 가지고 있는 재의 요구권은 행정안전부장관의 재량권을 지나치게 확대하는 결과를 가져오고 있다. 이 법에서 “부적정”이라는 불확정 개념에 의하여 그에 대한 판단과 행사권을 행정안전부장관에 전적으로 부여하고 있어 경찰위원회의 심의․의결권에 대한 강력한 통제력을 행사할 수 있도록 하고 있어 행정의 편의에 따라 경찰행정이 좌지우지 되는 결과를 초래할 수 있다. 이러한 경찰행정에 대하여 행정안전부장관에게 포괄적인 재의 요구권이라는 강력한 통제권을 두는 것은 경찰위원회의 본래적 취지인 경찰행정관청에 대한 관리․감독권을 약화시키는 결과를 초래하고, 행정부의 자의적인 권한행사로 국민의 권익이 침해될 소지가 있다.

만약 “부적정”이라고 할 경우 그 범위는 위법․적법절차에 반하는 경우, 재량행위를 그르친 경우, 합리적 타당성이 결여된 경우, 실현이 곤란한 경우, 행정관청과 의견이 반하는 경우 등으로 광범위하게 해석할 수 있어 법률의 명확성원칙에 반하는 결과를 가져온다.

경찰위원회가 가지고 있는 심의․의결권은 경찰행정사무에 대하여 경찰행정관청을 통제하기 위한 수단임에도 불구하고 경찰위원회를 통제하기 위하여 행정안전부장관에 재의 요구권을 부여하는 것은 경찰업무의 효율화와 경찰의 정치적 중립을 달성하는데 저해요소가 되고 있다.

행정자치부장관에 대하여 경찰사무에 대한 재의요구권을 행사하도록 한 것은 경찰사무에 대한 실질적인 권한을 행사하는 기관이 아님에도 불구하고 명목상으로 규정하여, 경찰관청과 경찰위원회의 권한에 대하여 간섭하도록 하는 것은 행정법상의 책임행정에 반하는 결과를 가져온다. 책임행정에 의하여 재의요구권을 행정자치부장관에 부여할 것이 아니라 실질적인 경찰관청의 최상급관청인 경찰청장에 그 권한을 부여하는 것이 책임행정의 이념에 부합한다.

또한 불확정개념에 의하여 그 판단과 결정을 행정안전부장관에 부여하는 것은 법률의 명확성의 원칙에 반할 뿐만 아니라 경찰위원회 설치목적에 부합하지 않는다. 법치행정을 달성하기 위하여는 법률의 명확화가 필요하므로 재의 요구권에 대하여는 구체적인 기준이 마련되어야 합리적 절차에 따른 민주적 통제권으로 근거가 될 수 있다.

또한 재의요구에 따른 경찰위원회의 재의결의 경우 그에 대한 법적 효과에 대한 아무런 규정을 두고 있지 않아 행정부의 독단적인 자의적 권한 남용을 초래할 수 있어, 법치행정에 반하는 결과를 가져올 수 있다.

따라서 재의 요구권에 대하여 경찰위원회에 대하여 행정안전부장관이 적법하게 통제권을 행사하도록 하기 위하여 이법 제2항의 규정을‘위법’의 경우로 개정할 필요성이 있으며, 재의 요구권을 제한적으로만 해석하도록 하여야 한다.

재의 요구에 대하여 경찰위원회가 재의결을 할 경우 그에 대한 법적 효과가 완성될 수 있도록 하여 심의․의결기능의 권한을 명확히 법률에서 규정하여 법치행정을 확보하고, 행정의 효율성을 달성하여야 한다.

Ⅳ.  맺는 말

국민의 생명과 신체 및 재산을 보호하는 것을 주된 임무로 하고 있는 경찰은 국민이 요구하는 치안을 확보하도록 최대한의 노력을 경주하여야 한다. 국민이 필요로 하는 곳 어디에나 경찰은 그곳에 있어야 한다. 그럼에도 현재 우리사회는 경찰력의 부재로 곳곳에서 사회안전불감증으로 국민이 범죄 등으로부터 피해를 받고 신음하고 있다. 사회의 치안부재는 자라나는 아이와 사회약자들의 고통을 가중시키고 있다. 이는 경찰이 제 기능을 수행하지 못하고 있는 단적인 측면을 보여주고 있다. 치안수요가 있는 곳 어디에나 경찰이 존재하여야 함에도 불구하고 항상 문제가 발생하고 난 후 사후처방으로 경찰력이 집중되고 대책을 발표하고 있다. 이러한 행태는 어제와 오늘의 문제가 아니라 구조적인 문제에 따라 하나씩 표출되는 것으로 볼 수밖에 없다.

사회의 안전을 확보하고 경찰의 민주적인 법집행을 확보하기 위하여 경찰행정을 담당하는 경찰행정관청과 관리․감독기관인 경찰위원회가 재정립되어야 한다. 경찰행정위원회는 단순한 자문기관적 성격에서 머물러 있을 것이 아니라 경찰행정관청의 치안업무에 대한 효율적인 관리․감독을 통하여 안전한 사회를 확보하는데 위원회로서의 기능을 달성하여야 한다. 그럼에도 경찰위원회는 법적인 문제인 심의․의결기관으로만 구성되어 있어 실질적인 경찰행정관청을 관리․감독할 수 없는 한계를 가지고 있다. 또한 조직상에 있어서도 전문성이 결여되어 경찰행정업무에 깊이 있는 참여가 곤란하여 단순한 거수기로서의 역할만을 수행하는 문제도 있다. 그리고 운영상에 있어서 상설기관이 아니라 월 1회 개최되는 정기회의 때 모여 경찰행정청의 부의안건을 처리하고 있어 업무의 집중성과 효율성 그리고 경찰행정청에 대한 관리․감독기능을 수행하지 못하는 결과를 가지고 있다.

경찰행정관청이 행정안전부 소속의 외청으로 있어 중앙정부의 획일적인 명령에 따라 시국사건에 개입함에 따라 일선 치안수요에 대응하지 못하는 단점을 가지고 있다. 이러한 문제는 법령 및 조직구조상 발생하는 것으로 이를 해결하기 위해서는 법령의 개정이 필요하다. 경찰행정관청을 효율적으로 관리․감독하는 경찰위원회가 실질적으로 운영될 경우 이러한 문제점을 일정 범위 내에서 해소할 수 있다. 경찰위원회가 치안수요에 대응하고 경찰행정관청을 실질적으로 관리․감독하기 위해서는 현재 가지고 있는 경찰위원회의 문제점을 해결하여야 한다.

첫째, 경찰위원회가 조직구조상 전문기관화 되어야 하며, 지나친 법적 지식을 가진 자보다는 일정한 자격요건을 가진 자로 개정할 필요가 있다. 이러한 개선 방안에 대한 기본방향을 제시하면 다음과 같다.

둘째, 운영상에 있어 현재 비 상설기관으로 되어 있는 제도를 상설기관화 하여야 하며, 정기회의와 임시회의로 구분할 것이 아니라 안건 발생 시 상시 심의․의결할 수 있도록 하여야 한다.

셋째, 권한 상에 있어서 심의․의결권에 대하여 법적 구속력을 부여하며, 재의 요구권에 대한 명확한 개념정의 즉 위법의 경우로 한정하며, 재의요구에 따라 재의결된 경우 확정될 수 있는 법적 권한을 부여하여야 한다.

경찰위원회가 실질적인 관리․감독기관으로 재정립될 경우 경찰행정은 민주적 정당성을 가지고 정치적 중립성을 확보하여 안전한 사회를 구현할 수 있다.

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제2주제 토론

경찰위원회제도 개선방안

이 승 철 (대구대학교 행정학과 교수)

토론: 경찰위원회 개선방안

제2주제 토론

경찰위원회제도 개선방안

오 창 익 (인권연대 사무국장)